A nova Diretiva europeia da insolvência

Harmonização de certos aspetos do direito da insolvência, transposição e impacto no CIRE

Introdução

A Diretiva (UE) 2026/799 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de março de 2026, que harmoniza certos aspetos do direito da insolvência, publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 1 de abril de 2026, constitui um novo momento no processo de aproximação dos regimes nacionais de insolvência no espaço da União. O diploma não cria um código europeu da insolvência, nem substitui as soluções fundamentais de cada ordenamento nacional. Estabelece, antes, regras comuns em matérias delimitadas, consideradas relevantes para a eficiência dos processos, a recuperação de valor e a previsibilidade das decisões em contexto transfronteiriço.

O novo instrumento deve ser lido em continuidade com a evolução recente do direito europeu da insolvência. O Regulamento (UE) 2015/848 disciplina sobretudo a competência internacional, o reconhecimento e a coordenação de processos de insolvência. A Diretiva (UE) 2019/1023 incidiu, em especial, sobre regimes de reestruturação preventiva, perdão de dívidas, inibições e medidas destinadas a aumentar a eficiência dos processos. A Diretiva (UE) 2026/799 desloca agora o foco para aspetos materiais e funcionais do processo de insolvência, sem prejudicar os regimes de reestruturação preventiva já objeto de harmonização própria.

Para Portugal, a Diretiva terá impacto direto sobre o Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas. Apesar de o CIRE já conter institutos próximos de algumas das soluções europeias, nomeadamente a resolução em benefício da massa insolvente, o dever de apresentação à insolvência e a comissão de credores, tal não dispensará, porém, uma verificação técnica da conformidade do direito interno, por referência ao texto da Diretiva, aos seus prazos, aos seus pressupostos e às garantias procedimentais que impõe.

1. Finalidade e enquadramento europeu da Diretiva

A Diretiva parte da constatação de que as diferenças entre os regimes nacionais de insolvência afetam a previsibilidade dos resultados, o tempo de recuperação e o valor recuperável pelos credores e investidores. No plano do mercado interno, essas diferenças podem influenciar o custo do financiamento, a decisão de investimento e a circulação transfronteiriça de capitais.

O enquadramento político-jurídico do diploma é, por isso, o da União dos Mercados de Capitais. A insolvência não é tratada apenas como matéria processual interna, mas como elemento relevante para a confiança dos operadores económicos, em especial quando estejam em causa financiamentos, investimentos ou relações comerciais entre entidades estabelecidas em diferentes Estados-Membros.

A opção adotada não foi a uniformização integral. A Diretiva procede por harmonização mínima e por seleção temática. Os Estados-Membros conservam margem para manter ou aprovar regras mais protetoras do conjunto dos credores, desde que compatíveis com o direito da União e com o quadro mínimo definido pelo diploma.

2. Âmbito material e relação com os instrumentos europeus anteriores

O artigo 1.º da Diretiva identifica seis domínios principais de intervenção: ações de impugnação pauliana; deteção dos ativos pertencentes às massas insolventes; processos de cessão pré-negociada; obrigação de os administradores apresentarem um pedido de abertura de processo de insolvência; comissões de credores; e fichas de informações fundamentais sobre os regimes nacionais.

A Diretiva aplica-se, nos termos nela previstos, aos processos coletivos abrangidos pelo Regulamento (UE) 2015/848, com exclusão dos processos de reestruturação preventiva nos títulos em que tal exclusão é expressamente consagrada. São igualmente excluídas determinadas entidades sujeitas a regimes especiais, designadamente instituições de crédito, empresas de seguros e resseguros, empresas de investimento, organismos de investimento coletivo, contrapartes centrais, centrais de valores mobiliários, outras instituições financeiras especialmente reguladas, organismos públicos e pessoas singulares que não sejam empresários.

Esta delimitação é relevante no contexto português. A transposição deve distinguir o processo de insolvência regulado no CIRE dos instrumentos preventivos e pré-insolvenciais, como o processo especial de revitalização e o regime extrajudicial de recuperação de empresas. A Diretiva poderá justificar articulações sistemáticas com esses regimes, mas o seu objeto principal não é a reestruturação preventiva.

3. Ações de impugnação pauliana e tutela da massa insolvente

A primeira área substantiva da Diretiva respeita aos atos jurídicos praticados antes da abertura do processo de insolvência que sejam prejudiciais ao conjunto dos credores. A versão portuguesa do diploma utiliza a expressão “ações de impugnação pauliana”, abrangendo, para estes efeitos, mecanismos de nulidade, anulabilidade ou inexequibilidade de atos jurídicos prejudiciais à massa insolvente.

O regime europeu distingue três categorias principais de atos: atos de preferência, pelos quais um credor ou grupo de credores é beneficiado mediante satisfação ou constituição de garantias; atos praticados a título gratuito ou mediante contraprestação manifestamente inadequada; e atos intencionalmente prejudiciais aos credores.

A Diretiva fixa ainda consequências mínimas para a procedência dessas ações. A parte beneficiária deve restituir à massa insolvente o benefício obtido em espécie ou, quando tal não seja possível, pagar o equivalente monetário. Regula-se também a posição do terceiro beneficiário, o restabelecimento do crédito anteriormente satisfeito e a impossibilidade de certas compensações contra a obrigação de restituição.

No direito português, a matéria encontra correspondência funcional no regime da resolução em benefício da massa insolvente, previsto nos artigos 120.º e seguintes do CIRE. A transposição deverá, por isso, verificar se a estrutura nacional cobre integralmente as categorias e efeitos previstos na Diretiva, designadamente quanto aos prazos de suspeição, presunções de conhecimento, atos de preferência, atos gratuitos, atos dolosos, efeitos restitutórios e responsabilidade de terceiros.

4. Deteção e localização de ativos pertencentes à massa insolvente

A segunda matéria central da Diretiva respeita à identificação e localização de ativos. O diploma reconhece que a eficácia do processo de insolvência depende, em grande medida, da capacidade de apurar a existência e localização de bens pertencentes à massa insolvente ou de bens que possam ser objeto de ações de impugnação.

Para esse efeito, a Diretiva prevê o acesso, direto ou indireto, a informações constantes de registos de contas bancárias, registos de beneficiários efetivos e outros registos e bases de dados nacionais. O acesso a informações sobre contas bancárias deve ocorrer através de tribunais ou autoridades administrativas designadas, com salvaguardas específicas em matéria de proteção de dados, confidencialidade, registo de acessos e proporcionalidade.

O diploma prevê também que os administradores da insolvência nomeados noutros Estados-Membros não sejam sujeitos a condições de acesso mais desfavoráveis do que as aplicáveis aos administradores nacionais, quando pretendam aceder a registos e bases de dados relevantes para a deteção de ativos.

Em Portugal, esta matéria exigirá articulação entre o CIRE, os regimes registrais, o Registo Central do Beneficiário Efetivo, os mecanismos de informação bancária, as regras de proteção de dados e os deveres de sigilo legalmente aplicáveis. A transposição deverá definir as autoridades competentes, os procedimentos de acesso, os prazos, os controlos de utilização da informação e as garantias aplicáveis aos titulares dos dados.

5. Processos de cessão pré-negociada

O regime dos processos de cessão pré-negociada constitui uma das novidades mais relevantes da Diretiva. O objetivo é permitir que, em determinadas situações, a venda da empresa ou de parte da empresa como unidade económica em funcionamento seja preparada antes da abertura formal da fase liquidatória, reduzindo a perda de valor normalmente associada à demora do processo.

A Diretiva estrutura estes processos em duas fases. A fase de preparação visa encontrar um comprador adequado para a empresa ou para parte da empresa do devedor. A fase de liquidação tem por finalidade aprovar e executar a venda e distribuir as receitas obtidas pelos credores, em conformidade com o direito nacional aplicável.

Durante a fase de preparação, o devedor deve manter o controlo total ou, pelo menos, parcial dos seus ativos e do exercício corrente da atividade. A venda deve ser acompanhada por um supervisor independente, sujeito a critérios de elegibilidade semelhantes aos aplicáveis aos administradores da insolvência. O processo deve respeitar princípios de concorrência, transparência, equidade e conformidade com as normas do mercado.

A fase de liquidação deve ocorrer através de um processo de insolvência que não seja um processo de reestruturação preventiva. A Diretiva prevê ainda regras sobre suspensão de medidas de execução, duração da fase preparatória, seleção da melhor proposta, contratos executórios necessários à continuação da empresa, aquisição sem dívidas nem passivos, recursos, financiamento intercalar, direitos de preferência, propostas baseadas na extinção do crédito e proteção dos credores.

O CIRE prevê já a alienação da empresa como um todo, designadamente no artigo 162.º. Contudo, o regime português não contém, nos termos atuais, um processo de cessão pré-negociada estruturado em fase de preparação e fase de liquidação, com supervisor independente e disciplina própria da venda previamente preparada. A transposição deverá, por isso, criar um regime específico ou introduzir no CIRE um conjunto articulado de normas que permita acolher esta figura.

6. Dever de apresentação à insolvência e responsabilidade dos administradores

A Diretiva impõe aos Estados-Membros a obrigação de assegurar que os administradores de uma empresa insolvente apresentem pedido de abertura de processo de insolvência, com exceção dos processos de reestruturação preventiva, no prazo máximo de três meses a contar do momento em que tiveram conhecimento, ou em que seja razoável presumir que tiveram conhecimento, da situação de insolvência.

O diploma admite que os Estados-Membros prevejam formas de não aplicação ou suspensão dessa obrigação, nomeadamente quando os administradores tomem medidas destinadas a evitar prejuízos aos credores e assegurem um nível de proteção equivalente ao que resultaria da apresentação do pedido de insolvência. A Diretiva exige, contudo, que os administradores respondam civilmente pelos prejuízos causados aos credores em caso de incumprimento da obrigação.

No direito português, o artigo 18.º do CIRE estabelece já o dever de apresentação à insolvência no prazo de trinta dias. O artigo 19.º identifica quem deve cumprir esse dever quando o devedor não seja uma pessoa singular capaz. O incumprimento pode ainda relevar no âmbito da qualificação da insolvência, nomeadamente nos termos do artigo 186.º do CIRE.

A solução portuguesa é, em termos de prazo, mais exigente do que o limite máximo previsto na Diretiva. A transposição deverá, todavia, verificar se o regime nacional satisfaz integralmente as exigências europeias quanto ao âmbito subjetivo da obrigação, aos critérios de conhecimento da insolvência, às hipóteses de suspensão ou equivalente funcional e ao regime de responsabilidade civil perante os credores.

7. Comissões de credores

A Diretiva reforça o papel das comissões de credores como mecanismo de participação coletiva, acompanhamento e fiscalização no processo de insolvência. O diploma prevê regras sobre criação, composição, funcionamento, métodos de trabalho, direitos de informação, direito de audição, representação, despesas, remuneração e responsabilidade dos membros.

Nos termos da Diretiva, os Estados-Membros devem permitir a criação de uma comissão de credores após a abertura do processo de insolvência, quando a assembleia geral de credores assim o decida ou solicite, ou, na falta desta, quando os credores o solicitem nos termos do direito nacional. O diploma admite que a comissão não seja criada quando os encargos com a sua constituição e funcionamento sejam desproporcionados face aos benefícios esperados.

O CIRE regula a comissão de credores nos artigos 66.º a 71.º, prevendo a sua nomeação, composição, intervenção, responsabilidade e despesas. A transposição deverá avaliar se esse regime contém densidade suficiente quanto à representação de credores transfronteiriços, participação eletrónica, conflitos de interesses, confidencialidade, registo de decisões, audição sobre decisões relevantes e eventual recurso a aconselhamento externo.

A Diretiva não transforma a comissão de credores em órgão de administração do processo. O seu papel é assegurar participação informada e fiscalização adequada, sem subordinar o administrador da insolvência à comissão, salvo nos casos em que o direito nacional lhe atribua poderes específicos de aprovação.

8. Ficha de informações fundamentais sobre o regime nacional

A Diretiva prevê ainda a elaboração, por cada Estado-Membro, de uma ficha de informações fundamentais sobre elementos essenciais do respetivo direito nacional da insolvência. A ficha deve ser disponibilizada através do Portal Europeu da Justiça e conter informação clara, exata, factual, concisa e de natureza não técnica.

Entre os elementos a incluir contam-se as condições de abertura do processo de insolvência, as regras relativas à reclamação, verificação e aprovação de créditos, a graduação dos créditos, a distribuição das receitas da liquidação e a duração média comunicada dos processos.

Esta obrigação tem particular relevância para credores e investidores transfronteiriços. A informação sobre o regime nacional deve permitir uma compreensão rápida dos aspetos essenciais do processo, sem substituir o aconselhamento jurídico especializado nem a consulta da lei aplicável.

Portugal deverá assegurar que a informação disponibilizada seja coerente com o regime do CIRE, com os dados estatísticos disponíveis e com as obrigações de informação já existentes no quadro do Regulamento (UE) 2015/848.

9. Prazos de transposição e efeitos temporais

Os Estados-Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva até 22 de janeiro de 2029. Quanto às normas relativas ao sistema de interconexão dos registos de contas bancárias, o prazo poderá ser articulado com a data prevista na Diretiva (UE) 2024/1640, nos termos definidos pela própria Diretiva (UE) 2026/799.

O título relativo às ações de impugnação pauliana aplica-se apenas aos atos jurídicos que se tenham tornado perfeitos a partir da entrada em vigor das disposições nacionais de transposição. Esta regra é relevante para a segurança jurídica, pois evita que o novo regime europeu incida retroativamente sobre atos praticados antes da entrada em vigor das normas internas de transposição.

A Diretiva prevê ainda um mecanismo de reexame pela Comissão, a realizar até 22 de janeiro de 2034 e, posteriormente, de cinco em cinco anos, com avaliação da aplicação e impacto do diploma.

10. Impacto esperado no direito português da insolvência

A transposição da Diretiva exigirá uma revisão técnica do CIRE e de legislação conexa. Em alguns domínios, o direito português dispõe já de soluções próximas das previstas no diploma europeu. Em outros, será necessária intervenção legislativa mais expressiva.

No domínio das ações de impugnação pauliana, a principal tarefa será confrontar os artigos 120.º a 127.º do CIRE com as categorias e efeitos previstos na Diretiva. Na localização de ativos, será necessário criar ou densificar procedimentos de acesso a informação bancária, registos de beneficiários efetivos e bases de dados patrimoniais. Quanto aos processos de cessão pré-negociada, deverá ser ponderada a introdução de um regime próprio, distinto da reestruturação preventiva e articulado com a liquidação da empresa em insolvência.

No dever de apresentação à insolvência, o prazo português de trinta dias pode ser mantido, desde que o regime nacional satisfaça as restantes exigências da Diretiva. Em matéria de comissões de credores, a adaptação deverá incidir sobretudo sobre regras de funcionamento, representação, participação eletrónica, conflitos de interesses e direitos de informação.

A transposição deverá ainda assegurar a elaboração da ficha de informações fundamentais e a sua disponibilização no Portal Europeu da Justiça, em termos compatíveis com o direito da União e com a informação atualmente prestada no quadro da cooperação judiciária europeia.

Conclusão

A Diretiva (UE) 2026/799 representa uma intervenção seletiva no direito europeu da insolvência. O seu alcance é circunscrito, mas incide sobre matérias com relevância prática significativa para a eficiência dos processos, a recuperação de valor e a previsibilidade dos resultados em situações transfronteiriças.

Para Portugal, a transposição não deverá implicar a substituição da estrutura fundamental do CIRE. Exigirá, porém, a verificação da conformidade de diversos institutos nacionais e, em especial, a criação ou densificação de regimes relativos à localização de ativos, aos processos de cessão pré-negociada e ao funcionamento das comissões de credores.

O prazo de transposição até 22 de janeiro de 2029 permite uma adaptação ponderada. O desafio legislativo consistirá em integrar as soluções europeias no sistema português de insolvência, preservando a coerência interna do CIRE e assegurando, ao mesmo tempo, a conformidade com as exigências mínimas da Diretiva.